Bütçe, devletin hangi harcamaları yapabileceğine ve bu harcamaları karşılamak üzere yurttaşlarına ne gibi mali yükümlülükler yükleyebileceğine ilişkin özel bir kanun olarak karşımıza çıkar. Devletin vergi toplama yetkisi ve harcama yapma yetkisi, yıllık bütçenin onaylanmasıyla doğrudan bağlantılıdır. Tüm bu unsurlar birtakım kamusal tercih ve kararları içerir. Devlet, halktan ne kadar vergi alacağını ve aldığı bu vergileri nereye, nasıl harcayacağını parlamentoda görüşmek suretiyle yine halka sorar ve halkın onayını alır. Bu yüzden de, sürecin açık, anlaşılabilir, saydam bir düzende işlemesi esastır. Bu yazının amacı, bu hafta TBMM’de görüşülen 2021 bütçesini bu açılardan değerlendirmektir.
2021’de Devlet Ne Kadar Gelir Toplayacak ve Bunları Nereye Harcayacak?
2021 bütçesinde kamu gelirleri 1 trilyon 101,1 milyar lira olarak belirlenmiş. Bunların 922,7 milyar lirası vergilerden karşılanacak. Vergiler arasındaysa, 265,5 milyar lira katma değer vergisi (KDV); 213,7 milyar lira özel tüketim vergisi (ÖTV); 195,3 milyar lira gelir vergisi; 105,2 milyar lira kurumlar vergisi başı çekiyor.
KDV ve ÖTV toplam vergi gelirinin %51,93’ünü oluşturuyor. Yani, harcamalardan alınan ve herkesin kazancına veya gelirine bakılmaksızın eşitsiz bir şekilde aynı miktarda ödediği dolaylı vergiler, gelecek seneki vergi gelirlerinin büyük kısmını oluşturuyor. Burada, vergi adaleti bakımından ciddi bir sorun söz konusu. Çünkü devletin elde edeceği kamu gelirlerinin büyük kısmını dolaylı vergiler oluşturuyor.
Bütçedeki harcama kalemlerine bakıldığında, harcama için kurumlara çeşitli miktarlarda pay ayrıldığı görülür. Öte yandan, her kurumu bir kamu hizmetiyle eşleştirmek çok kolay olmadığı için, biz bu ilişkinin daha açık olduğu kurumlara ayrılan harcama kalemlerini değerlendireceğiz. Bir sonraki bölümdeyse, neden kendisine kaynak ayrılan hizmetleri artık bütçede göremediğimizi açıklayacağız.
2021 yılında, bütçeden en yüksek payı Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı alıyor. 155 milyar liralık bütçesiyle toplam bütçenin %11,5’ini oluşturuyor. Millî Eğitim Bakanlığı’na ayrılan bütçe 146,9 milyar lira ve toplam bütçenin %10,91’ine denk düşüyor Ardından Sağlık Bakanlığı geliyor. Sağlık Bakanlığı’na 77,6 milyar lira olarak ayrılan kaynağın toplam bütçedeki oranı %5,76. Millî Savunma Bakanlığı, 61,4 milyar liralık bütçesiyle hemen sonra geliyor ve toplam bütçenin %4,56’sını oluşturuyor.
Yani, gelecek sene devlete vereceğimiz her 100 liranın, yaklaşık 20 lirası eğitime, sağlığa veya savunmaya gidecek. Verdiğimiz her 100 liranın yaklaşık 11 lirası sosyal hizmetlere ve istihdama harcanacak.
Bunların yanında, Tarım ve Orman Bakanlığı’na 51,5 milyar lira (toplam bütçenin %3,8’i); Adalet Bakanlığı’na 23,9 milyar lira (toplam bütçenin %1,78’i); Gençlik ve Spor Bakanlığı’na 22, milyar lira (toplam bütçenin %1,69’u); Diyanet İşleri Başkanlığı’na 12,9 milyar lira toplam bütçenin %0.96’sı); Kültür ve Turizm Bakanlığı’na 6 milyar lira (toplam bütçenin %0,44’ü) ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’na 3,3 milyar lira (toplam bütçenin %0,25’i) ayrılıyor.
Bütçe Meclis’e Gelmeden Bir Gün Önce Buhar Olan Mali Saydamlık
2008 yılında devlet bütçesinde fonksiyonel bütçe sınıflandırmasına geçilmiş ve o tarihten beri kamu idarelerinin bütçelerini hazırlarken giderlerini fonksiyon bakımından sınıflandırması usulü benimsenmişti. Bu usulle mali saydamlığın ve hesap verilebilirliğin pekişmesi amaçlanıyordu. Ancak 16 Ekim 2020 tarihinde, 2021 bütçesinin TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu’na gelmesinden sadece bir gün önce, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nda önemli bir değişiklik yapıldı. Bu kapsamda, fonksiyonel sınıflandırma usulü kaldırıldı ve önümüzdeki yıldan itibaren uygulanmak üzere program sınıflandırmasına geçildi. Peki bu ne anlama geliyor?
Devletin gerçekleştirdiği faaliyetlerin, daha sonra bu faaliyetlere ilişkin mali analizin gerçekleştirilebilmesi amacıyla birtakım gruplara ayrılması gerekir. Fonksiyonel sınıflandırma bunun bir usulüdür. Fonksiyonlar devletin gerçekleştirdiği faaliyetin türünü gösterir ve dört farklı düzeyde tasarlanmış durumdadır. Birinci düzeyde devletin faaliyetleri on gruba ayrılır: Genel kamu hizmetleri; savunma hizmetleri; kamu düzeni ve güvenlik hizmetleri; ekonomik işler ve hizmetler; çevre koruma hizmetleri; iskan ve toplum refahı hizmetleri; sağlık hizmetleri; dinlenme, kültür ve din hizmetleri; eğitim hizmetleri; sosyal güvenlik ve sosyal yardım hizmetleri.
Bu hizmetler kendi içlerinde ikinc ve üçüncü düzeylere ayrılır ve detaylandırılır. Örneğin, savunma hizmetlerinin altında askeri savunma hizmetleri, sivil savunma hizmetleri, dış askeri yardım hizmetleri gibi alt kırılımlar yer alır. Dördüncü düzeyse muhtemel ihtiyaçlar yönelik olarak boş bırakılır. Kanun değişikliğiyle birlikte işte bu usul terk edilmiş ve program sınıflandırmasına geçiş yapılmıştır.
5018 sayılı Kanun’da yapılan değişiklik, performans esaslı bütçe sistemine uygun olarak program sınıflandırmasının benimsenmesi anlamına gelmektedir. Çok düzeyli fonksiyon sınıflandırmasından tek düzeyli program sınıflandırmasına geçerken görüntü kaybolmaktadır. Saydamlığı sağlayan mekanizmalar bu geçişte anlamını yitirmekte, halı altına süpürülmektedir. Programların, alt kırılımlarıyla detaylandırılarak en azından önceki bütçelerdeki saydamlık düzeyinin korunmasına ihtiyaç vardır. Böyle bir manevrayla bütçeden ayrılan kaynakların görünmezliğine yol açılmamalı, bütçe süreçleri bütçenin temel ilkelerinden mali saydamlığa uygun olarak yürütülmelidir.