Başkanlık Sisteminin Dünyada Farklı Görünümleri

2017 Anayasa değişikliği ile yeni bir hükümet sistemine geçildi. Başkanlık sistemi tam olarak nedir ve parlementer sistemden nasıl ayrılır? Dünya’da başkanlık sistemi ile yönetilen diğer ülkelerden Türkiye hangi yönleriyle farklı?

Başkanlık sisteminin ülkemizde ve dünyadaki diğer görünümlerine geçmeden önce diğer hükümet sistemleri ile karşılaştırmasını yapmamız faydalı olacaktır. Doktrindeki genel fikir birliğine göre hükümet biçimleri; parlamenter ve başkanlık sistemi olmak üzere iki “saf” sistemden ve üçüncü olarak bu ikisinin özelliklerini birleştiren bir karma sistemden oluşur.

Kavramsal olarak, bir demokraside hükümet biçimi hükümet, meclis ve (varsa) seçilmiş başkan arasındaki ilişkiye bağlıdır. Başkanlık sistemi, kurumsal olarak sert kuvvetler ayrılığına dayanmaktadır ve dolayısıyla yürütmenin ve devletin başı olan başkan ile parlamento birbirleri karşısında bağımsızlığa sahiptir. Hem başkan hem de parlamento halk tarafından ve birbirlerinden bağımsız olarak seçilmektedir. Ayrıca ne başkan ne de parlamento parlamenter sistemde olduğu gibi birbirlerinin görev süreleri üzerinde belirleyici değildir. Yani birbirlerine karşı siyasal bir sorumlulukları bulunmamaktadır. Ancak kimi zaman bu özellikler hükümet sisteminin belirlenmesinde yeterli değildir. Örneğin 1996-2001 arasında İsrail, bir parlamenter sistemin temel özelliklerini korurken başbakanını halk arasında seçti. Bolivya'da başkan bazı şartlar altında meclis tarafından seçilir, ancak rejim parlamenter değildir; 1999 anayasasından önce Venezuela'da anayasal olarak zorunlu yasama yetkisi olmayan bir başkan vardı, ancak evrensel olarak başkanlık demokrasisi olarak kabul edilmesi. Bundan dolayı hükümet sisteminin belirlenmesindeki asıl mesele, hükümetin anayasal görev süresi boyunca meclis tarafından kaldırılıp kaldırılamayacağıdır denilebilir. Dolayısıyla demokratik rejimin hangi sisteme girdiğini bulmak için cevaplanması gereken birtakım sorular bulunmaktadır.

Hükümet Meclise Karşı Sorumlu mu? 

Bu sorunun anlamı, yasama çoğunluğunun hükümeti görevden almak için anayasal güce sahip olup olmadığıdır. Resmi olarak, meclisler hükümetlerin hem oluşumunu hem de hayatta kalmasını etkileyebilir ve demokratik rejimlerin sınıflandırıldığı boyutlardan biri mi yoksa diğeri mi (yoksa her ikisi mi) yapılıp yapılmadığını etkileyebilir. Ancak bu konudaki asıl önemli nokta, hükümetin kurulmasında değil hayatta kalmasındadır. Meclis tarafından hükümetin feshedilmesi, hükümetin meclisin güvenoyunu alamaması durumunda tüm hükümetin düştüğü anlamına gelir. Bu, meclisin, ”parlamento" sistemi sırasında Şili'de olduğu gibi, hükümeti bir bütün olarak değil de tek tek bakanları düşürebildiği vakaların bu sorunun kapsamında olmadığı anlamına gelir.

Bağımsız (Doğrudan veya Dolaylı) Seçilmiş Başkan Var mı? 

Doğrudan seçilmiş bir başkanın varlığı, demokratik bir sistemi tanımlamak için ne gerekli ne de yeterli bir koşuldur: doğrudan başkan seçimleri hem başkanlık hem de karma sistemlerde gerçekleşir; dolaylı başkanlık seçimleri hem başkanlık sistemlerinin (ABD veya 1994’e kadar Arjantin'de olduğu gibi) hem de parlamenter sistemlerin (ör. Almanya, İtalya, Yunanistan) bir özelliği olabilir. Ancak, meclis güveni hakkında verilen bilgilerle birlikte değerlendirildiğinde, doğrudan seçilmiş bir hükümet başkanının bulunmaması, bize sistemin parlamenter demokrasi olduğunu göstermektedir. Dolayısıyla bu soru, doğrudan seçilmiş bir hükümet başkanının (meclis güveniyle birlikte) bulunmaması durumlarında, başkanlık ve karma nitelikteki sistemleri elememizi sağlar. Geriye kalan ülkeler, parlamenter sistemdir; hükümetin başındakiler Güney Afrika, Kiribati veya Marshall Adaları’nda olduğu gibi “başkan” olarak adlandırılsalar bile.

Hükümet Başkana Karşı Sorumlu mu? Hükümetin, başkana karşı siyasal sorumluluğu; başkanın bu konudaki doğrudan yetkisi, hükümeti bütünüyle ya da bakanları tek tek görevden alma şeklinde; ya da dolaylı yetkisi meclisi feshetme şeklinde nitelendirilebilir. Her iki durumda da hükümetin, görevde kalabilmesi, yasama çoğunluğunun ve bağımsız olarak seçilen bir başkanın desteğine bağlıdır. Dolayısıyla, meclisin güveni ve bağımsız olarak seçilen bir başkanın varlığı göz önüne alındığında, hükümetin (doğrudan veya dolaylı) başkana karşı sorumluluğu var ise karma rejimdir. Başkanın hükümeti düşüremediği ve/veya meclisi feshedemediği durumlar ise parlamenter demokrasiler olarak sınıflandırılır.

Türkiye’deki başkanlık sisteminin karşılaştırılması

Başkanlık sistemi sert kuvvetler ayrılığı ilkesine dayanır. Dolayısıyla bu sistemde yasama ve yürütme organları mutlak bir şekilde birbirinden ayrılmıştır ve kural olarak ayrı seçimlerle göreve gelirler. ABD’de başkan ve Temsilciler Meclisi’nin görev süresi dört, Senato’nun görev süresi ise altı yıldır. Temsilciler Meclisi’nin yarısı, Senato’nun ise üçte biri iki yılda bir yenilenmektedir. Bundan anlaşılır ki ABD’de başkan ve parlamento seçimleri arasındaki ilişkinin daimi bir eş zamanlılık olgusu ortaya çıkardığı söylenemeyecektir. Böylelikle, özellikle çok partili bir siyasi yapının görüldüğü sistemlerde başkanın parlamentoda çoğunluğu oluşturma ihtimali oldukça düşüktür. Bu durum, başkan karşısında güçlü bir parlamento ortaya çıkarmaktadır. Ülkemizde Cumhurbaşkanı ve TBMM’nin görev süresi beş yıldır. Bir adayın Cumhurbaşkanı seçilebilmesi için geçerli oyların salt çoğunluğunu alması gerekmektedir. İlk oylamada bu çoğunluk sağlanamazsa, bu oylamayı izleyen ikinci pazar günü ikinci oylama yapılır. Bu oylamaya, ilk oylamada en çok oy almış iki aday katılır ve geçerli oyların çoğunluğunu alan aday, Cumhurbaşkanı seçilir (md 101). Ayrıca Anayasa’nın 77. maddesine göre TBMM ve Cumhurbaşkanlığı seçimleri aynı günde yapılacaktır. Buna göre Türkiye’de eş zamanlılık olgusunun bulunduğu görülmektedir. Böylelikle fade edildiği üzere bu tür bir seçim sisteminin uygulandığı çok partili siyasi sistemlerde başkan ya tek başına kendi partisi ile ya da adayları farklı siyasi partiler ile seçim ittifakına girmek suretiyle parlamentoda çoğunluğu elde etme imkânını artırmaktadır.

Parlamenter sistemden farklı olarak başkanlık sisteminde “başkan yardımcılığı” kurumu bulunmaktadır ve bu da başkanlık sistemi gibi ABD menşelidir. Genel uygulama halk tarafından seçilme usulünün benimsenmesi olsa da “Venezuela modeli” olarak bilinen uygulamaya göre başkan yardımcısının doğrudan devlet başkanı tarafından atandığı sistemler de bulunmaktadır. Ancak bu sistemde de başkan yardımcılarının parlamentoya karşı gensoru vasıtasıyla siyasal sorumluluğu bulunduğu kabul edilmiştir. Ülkemizde şekillenen cumhurbaşkanı yardımcılığı kurumu da bu modele benzetilebilir. Cumhurbaşkanı, yardımcı veya yardımcılarını tek taraflı bir işlem ile seçer. Bunun yürütmede bir uyum oluşturacağı muhakkaktır. Ancak öte yandan, cumhurbaşkanlığı makamında meydana gelecek boşalma durumunda cumhurbaşkanı yerine vekâlet edecek kişinin demokratik meşruiyeti eksik olacaktır. Kaldı ki ülkemizde, Cumhurbaşkanı yardımcılarının parlamentoya karşı siyasal sorumlulukları da bulunmamaktadır.

Üçüncü olarak bakanlık kurumundaki değişikliğe bakmamız gerekir. Yürütmenin başı yalnızca başkandır. Bu nedenle yürütme içerisinde bakan ya da sekreter adı verilen görevliler başkan karşısında bir denge unsuru değil birer yardımcılardır. Bakanların sorumlulukları da doğrudan başkana karşıdır. Başkan kabinesi ile toplanır, onların görüşlerini alır. Ancak son söz başkana aittir. Bakanların başkan üzerindeki gücü ancak onu ikna edebildikleri kadardır. ABD eski başkanlarından Lincoln, “yedi hayır bir evet, evetler kazandı” diyerek bu durumu açık bir şekilde ifade etmiştir. ABD uygulamasına benzer şekilde ülkemizde de bakanlar doğrudan Cumhurbaşkanı tarafından göreve getirilmekte ve görevden alınmaktadır.

Başkanın yasal yetkilerine baktığımızda; başkanlık kararnamesi kurumuyla karşılaşmaktayız. Başkanlık sistemlerinde kararnameler ile kastedilen bir anlamda kanun gücünde olan kararnamelerdir. Parlamentonun rızasının aranıp aranmaması ya da kararnamelerin parlamento tarafından iptal edilip edilememesi hususları ise ülkeye göre değişmekte ise de başkanlık kararnamelerinin kanun hükmünde olması özelliğini etkilemez. Ancak başkana doğrudan anayasada açıkça belirtilen konularda kararname çıkarma yetkisi verilen durumlarda, başkan bu yetkisinin kullanımı için önceden parlamentodan bir izin almak zorunda değildir. Bu tür kararnamelere anayasal kararnameler adı verilebilir. Anayasal kararname çıkarma yetkisi belirli konularda sınırlanabilir. Venezuela Anayasası’na (madde 236/20) göre, başkan kararname yetkisi ile bakanlıklar dâhil kamu alanını düzenleyebilecektir. Keza Nikaragua Anayasası’na (madde 150/3) göre de, başkan sadece idari konularda kararname çıkartabilmektedir. Benzer şekilde Brezilya Anayasası (madde 62) da, başkanın federal idari organizasyon konusunda kararname çıkartabileceğinden bahsedilmektedir. ABD’de ise başkanın anayasal olarak hukuk yapım yetkisi bulunmamaktadır. Savaş ya da ekonomik kriz gibi olağanüstü dönemlerde ise başkanın inisiyatif ve sorumluluğu üzerine alarak kararname çıkarma yoluna gittiği görülmektedir. Ülkemizde ise Cumhurbaşkanı’na önemli ölçüde ve geniş denilebilecek bir alanda kararname çıkarma yetkisinin verildiği görülmektedir.

Kuvvetler ayrılığı ilkesi gereği parlamentonun başkanı görevden alabilmesi ve başkanın da parlamentoyu feshedebilmesi başkanlık sistemi ile bağdaşmaz. Başkanlık sisteminin benimsendiği bazı ülkelerde ise erklerin birbirinin görev süresi üzerinde etkili olabildiği bazı uygulamalara rastlanılabilmektedir. Bu ülkelerde başkanın fesih yetkisinin bazı şartlara bağlandığı ve bunun dışında fesih yetkisinin olmadığı görülmektedir. Örneğin Uruguay Anayasası’nın 148. maddesine göre, eğer Genel Meclis üye tam sayısının 3/5 oranından daha az (fakat üye tam sayısının yarısından fazla) bir oy ile herhangi bir bakan, bakanlar ya da Bakanlar Kurulu hakkında güvensizlik oyu verirse, başkan 48 saat içinde ilgili bakanı, bakanlarını veya Bakanlar Konseyini muhafaza ederek Parlamentoyu feshedebilir. Peru Anayasası’nın 134. maddesine göre Peru Devlet Başkanı, eğer Kongre, Başkanın iki kabinesine güvenoyu vermez ise Kongre’yi feshedebilir. Fakat bunun dışındaki fesih kararları Anayasa’nın 117. maddesine göre devlet başkanının görevden alınması sebebidir. Anayasamızda 2017 değişiklikleri ile getirilmiş olan, seçimlerin yenilenmesi kararının aynı zamanda Cumhurbaşkanı’nın da görev süresini sona erdirecek bir işlem olması, işlemin fesih olma özelliğini ortadan kaldırdığı söylenemez. Bu durumun Cumhurbaşkanı ve TBMM’nin birlikte seçime girmesi işlemin hukuki niteliği ile ilgili değil, siyasi açıdan Cumhurbaşkanı’nın alacağı kararı güçleştiren bir olgu olduğu ifade edilmektedir. 2017 Anayasa değişikliği ile getirilen karşılıklı fesih müessesesi, eşdeğer bir yetki öngörmemektedir. Şöyle ki Cumhurbaşkanının seçimlerin yenilenmesi kararı alması konusunda, Anayasada Cumhurbaşkanını sınırlandıran ya da gerçekleşmesi gereken herhangi bir önşart getirilmemiştir. Cumhurbaşkanının seçimlerin yenilenmesine karar verdiğinde kendisin de TBMM ile birlikte seçimlere girecek olması, sonucu değiştirmeyecektir. Yani mevcut hali ile seçimlerin yenilenmesi kararı, tamamıyla Cumhurbaşkanı’nın takdirine bırakılarak, keyfi bir alanın oluşmasına imkân tanınmıştır.

Sonuç olarak denilebilir ki saf başkanlık sistemi yalnızca ABD’de bulunmaktadır. Bununla birlikte başta Latin Amerika ülkeleri olmak üzere başkanın parlamento karşısında üstün bir konumda tutulduğu ve ciddi anayasal yetkilere sahip olduğu ülke uygulamaları ise oldukça fazladır. Ülkemizde 2017 anayasa değişiklikleri ile kabul edilen yeni hükümet sistemi de bu gruba dahildir. Ülkemizde Cumhurbaşkanı’nın TBMM ile birlikte aynı gün seçilmesi, Cumhurbaşkanı'nın yürütme içerisinde bakanlarını ve Cumhurbaşkanı yardımcılarını TBMM’nin onayına veya rızasına dayalı olmaksızın atayabilmesi, kararname, veto ve bütçe konularında Cumhurbaşkanı’na üstünlük sağlayan anayasal düzenlemeler TBMM’nin yürütmeyi denetlemesini neredeyse imkânsız hale getirmektedir.